Chapman v. UK (Чепмен против Соединенного Королевства)

ЧЕПМЕН против Соединенного Королевства

(CHAPMAN v UK)

Судебное решение от 18 января 2001 г.

ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ

Факты

I. Обстоятельства дела

10. Заявительница является цыганкой. С момента своего рождения она с семьей постоянно переезжала с места на место в поисках работы, в основном, в районе Хертфордшир (Hertfordshire). После замужества она и ее муж продолжали жить в доме-фургоне. Они имеют четырех детей.

11. Пока муж заявительницы искал работу садовника-дизайнера, они останавливались на максимально возможное время на временных или неофициальных участках. В течение нескольких лет они неофициально проживали в местечке Сейнт Элбанс (St. Albans). Некоторое время они странствовали в районе Вотфорда (Watford). Они находились в списке на получение постоянного местожительства, но оно ни разу им не было предложено. Полиция и представители местных властей постоянно их выселяли. Обучение их детей постоянно прерывалось, так как они вынуждены были переезжать.

12. В связи с притеснениями, испытанными во время кочевой жизни, которые приносили вред здоровью семьи и обучению детей, заявительница в 1985 г. купила участок земли с намерением проживать на нем в передвижном доме-фургоне. Участок земли находится в ведении Совета округа Трех рек в Хертфордшире, где отсутствуют участки официального расположения цыган. Заявительница утверждает, что, когда в 1984 г. она разбила лагерь для проживания на обочине дороги, должностное лицо Совета графства сказало ей, что, если она купит землю, ей будет позволено проживать на ней. Правительство утверждает, что отсутствуют какие-либо записи о том, что такое обещание было дано, и маловероятно, что такое обещание вообще имело место, поскольку рассмотрение подобных вопросов находится в компетенции окружного совета, а не совета графства. Кроме того, земля подпадает под действие распоряжения 1961 г., устанавливающего ограничения на использование земли, в соответствии с положениями которого данный участок не может использоваться для размещения домов-фургонов.

13. Заявительница и ее семья переехали на свою землю и обратились за разрешением на застройку. Это было сделано с той целью, чтобы дети могли немедленно приступить к занятиям в школе. Совет округа 11 сентября 1986 г. отказал в выдаче разрешении и издал исполнительные уведомления.

14. Жалобы на исполнительные уведомления были поданы в июле 1987 г., публичное расследование было проведено инспектором, назначенным Министерством по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов. Он отклонил жалобу и поддержал решение Совета, поскольку земля находилась в Столичной зеленой зоне, и он счел, что национальная и местная политика планирования не должна принимать во внимание нужды жалобщика. Поскольку в районе Трех Рек не было участков официального месторасположения цыган, семье было дано пятнадцать месяцев, чтобы покинуть свою землю в связи с тем, что к тому времени, как утверждал Совет, подходящее для них место будет найдено, и что они будут в состоянии переехать на новое официальное местожительство в течение года.

15. По истечении пятнадцати месяцев, семья оставалась на участке, поскольку ей еще некуда было переезжать. Заявительница обратилась за разрешением на застройку в отношении бунгало, поскольку, как было заявлено в заключении инспектора, это было бы более подходящее использование земли, нежели размещение дома-фургона. В разрешении было отказано, и решение Совета было поддержано дальнейшим местным расследованием. Семья оставалась на месте, и Совет вручил приказ о вызове заявительницы и ее мужа в суд за несоблюдение требований исполнительного уведомления. Магистратский суд 18 августа 1989 г. обязал их заплатить штраф в размере 100 фунтов стерлингов, а также 50 фунтов стерлингов в возмещение судебных расходов. 23 февраля 1990 г. их снова обязали выплатить штраф, на этот раз в размере 500 фунтов стерлингов, и 50 фунтов стерлингов в возмещение судебных расходов. Чтобы избежать дальнейших судебных разбирательств, семья вернулась к кочевому образу жизни и постоянно переезжала с места на место по требованию представителей местных властей. Старшая дочь заявительницы пошла на курсы парикмахеров в Колледж дальнейшего образования, а вторая дочь планировала учиться в колледже для получения диплома по лесоводству. Оба этих курса были оставлены, а двое младших детей не могли больше посещать школу.

16. В это время заявительница подала еще одно заявление на застройку в отношении бунгало на своей земле. Снова в заявлении было отказано после расследования инспектора. В августе 1992 г. заявительница и ее семья вернулись в доме-фургоне на свою землю. Исполнительные уведомления были изданы 11 марта 1993 г. Заявительница обжаловала их, 2 ноября 1993 г. было поведено расследование.

17. Решением от 18 марта 1994 г., инспектор отказал в удовлетворении жалобы. В своем решении он заявил, inter alia:

«15. Местная политика планирования, нашедшая выражение в Обзоре структурного плана округа Хертфордшир 1986 г., с учетом изменений и дополнений 1991 г., а также План района Трех Рек 1982 г. подтверждают, что Сарратт (Sarratt) и прилегающие территории находятся в пределах Столичной зеленой зоны… Структурный план устанавливает также стандарты в отношении мест сохранения ландшафта и участков расположения цыган. Районный план показывает, что участки расположены за пределами деревни, но в районе приоритетного ведения сельского хозяйства, а также в пределах района большой ценности ландшафта, которые в соответствии со Структурным планом составляют особую область сохранения ландшафта.

…

19. Рассматриваемый участок, размером приблизительно в 0,77 га, расположен перед Доуз Лейн (Dawes Lane), который идет от Сарратт, деревни в Столичной зеленой зоне, позади участка к западу располагаются несколько домов, детские ясли, Чесс Уеллей (Chess Valley) …

…

24. Из свидетельских показаний и из осмотра участка и прилегающей территории очевидно, что принципиальными вопросами в данном деле являются: первое – может ли являться надлежащей застройка земли в пределах Зеленой зоны, для которой запрашивается разрешение, и второе – имеются ли какие-нибудь специфические обстоятельства в деле Вашего клиента, которые смогли бы перевесить общий строгий запрет на осуществление ненадлежащего строительства в Зеленой зоне.

25. Структурный план запрещает предоставление разрешения на застройку в отношении новых зданий, включая размещение жилых фургонов, а также некоторых других обозначенных видов застройки в Зеленой зоне, за исключением случаев, в которых установлено наличие достаточно серьезных обстоятельств. Пункт 13 – «Зеленые зоны» – Руководства по планированию №2 указывает, что в отношении земель, входящих в Зеленую зону, разрешение на застройку не предоставляется – за исключением единичных случаев – для зданий, не входящих в узкую категорию надлежащей застройки. Предыдущий пункт подчеркивает  общегосударственный запрет на практику ненадлежащей застройки в пределах Зеленых зон.

26. Последнее национальное руководство, содержащееся в Циркуляре 1/94, – «О земельных участках для размещения цыган и планировании» – во введении указывает, что главная цель данного документа состоит в том, чтобы отменить предыдущее руководство, указывающее на возможную необходимость установления участков для размещения цыган в защищенных районах, включая участки в Зеленых зонах. Параграф 13 далее указывает, что участки для размещения цыган не относятся к тем видам использования земли, которое обычно признается надлежащим в Зеленых зонах.

27. Ни один из проектов [заявительницы] не подпадает ни под одну из категорий использования земли, которые относятся к категории изъятий из режима общегосударственных или местных запретов на осуществление ненадлежащего строительства в Зеленных зонах. ...

28. Я придерживаюсь твердого убеждения, что никакая из упомянутых в этих заявлениях застроек не может быть разумно и должным образом отнесена к категории надлежащих в смысле строгих общегосударственных предписаний или долго складывавшейся местной практики, целью которых является защита ценности создания Зеленых зон.

29. Этот участок расположен в Столичной зеленой зоне, неподалеку от автострады, и его ценность зависит от наличия или отсутствия построек. По моему мнению, цели местной и общегосударственной политики планирования, направленной на защиту Зеленой зоны, несомненно, пострадали бы с точки зрения главной задачи Зеленых зон –  защиты окружающей местности от дальнейшего вторжения.

30. Что касается альтернативного размещения [заявительницы], мне было указано на установленную законом обязанность Совета графства обеспечить [заявительницу], которая является цыганкой, проживающей в данной области, участком для размещения ее дома-фургона; по прошествии 23 лет с момента  установления законом требования по обеспечению лучших условий жизни для цыган в графстве отсутствует достаточное количество участков. Совет мог бы сэкономить общественные деньги, позволяя [заявительнице] остаться здесь и не размещать другой дом-фургон на обочине дороги; официального участка для размещения цыганских домов-фургонов в районе никогда не было, и последний, следовательно, не мог использовать преимущества законно выделенной территории.

31. [Заявительница] также указала, что Совет графства в соответствии с распоряжением Министра по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов и Разделом 9 Акта об участках размещения домов-фургонов 1968 г. был обязан обеспечить дальнейшее размещение цыган в графстве, однако не был способен подтвердить продвижение в вопросе учреждения участков для размещения 15 цыганских домов-фургонов на Лэнглебери Лейн (Langlebury Lane), Лэнглебери. ...

...

33. Я обращаю внимание, что Совет не опровергал комментария [заявительницы] относительно обеспечения цыган участками для размещения домов-фургонов в данном районе, но я не считаю, что этот довод – в отсутствие специфических обстоятельств – может опровергнуть сформулированный стандартами планирования обоснованный запрет на осуществление ненадлежащего строительства в Зеленой зоне.

...

35. Ваш клиент утверждал, что участок приведен в порядок; мусор, подлесок и некоторые заброшенные помещения удалены, здание отремонтировано. … Дома-фургоны установлены позади участка и частично прикрыты ранее возведенным большим кирпичным зданием; кроме того, они значительно менее заметны, чем предыдущий передвижной дом, который был размещен неподалеку от Доуз Лейн. … Что касается домов-фургонов, Ваш клиент отметил, что мест, из которых они были видны большому числу людей, имелось, вероятно, немного, исключая водителей на Доуз Лейн, чье внимание, по всей вероятности, будет сконцентрировано на дорожном движении.

36. Я считаю, что тот факт, что участок расположен в привлекательном месте, где имеются, главным образом, спорадические жилища на обширных территориях, и которое входит в состав земель, отнесенных к категории специальной области сохранения ландшафта, имеет исключительное значение. К северо-западу от участка находиться основная часть деревни, к юго-западу – привлекательная открытая сельская местность Чесс Уеллей; известно, что эта область популярна для восстановительных прогулок и поездок.

37. Я не считаю, что аргументы, выдвинутые [заявительницей], могут оправдать предоставление разрешения на застройку этого участка. Я не вижу причин принять решение, иное, нежели решения моих предшественников, полагавших, что нет оснований для предоставления разрешения на застройку этого участка, расположенного в Столичной зеленой зоне, ценность которой может чрезвычайно сильно пострадать от строительства. Независимо от условий предоставления разрешения в специальных случаях, размещение жилого фургона на участке значительно уязвило бы тихий сельский характер и привлекательность участка. И дом-фургон, и иные внешние признаки использования земли указывали бы на деятельность, связанную с проживанием на этом участке семьи, а также на иные признаки, неизбежным образом связанные с использованием земли для нужд проживания.

...

40. Существует еще один фактор, с моей точки зрения, оправдывающий отклонение жалоб [заявительницы]. Поскольку местные органы планирования должны рассматривать каждое заявление по существу, эти проекты, будучи разрешенными, вероятно, могут побудить иные запросы того же рода. Имея этот пример в качестве прецедента, Совет, несомненно, счел бы более трудным отказывать в разрешении на застройку в аналогичных случаях, а возможные в таком случае дополнительные застройки причинили бы существенный вред общепризнанным значимым интересам, что я считаю недопустимым.

...

43. При рассмотрении дела в 1987 г., последовавшего после правоприменительных мер принудительного характера, Совет сообщил инспектору, что подходящее место для участка с целью размещения цыганских домов-фургонов подыскивается; [заявительница] может переехать на новый участок в течение года.

...

45. Оказалось, что после жалобы в 1987 г. было сделано не так уж и много. Как указывалось выше, в пп. 30 и 31, информация, данная инспектору в 1987 г. относительно выделения участков для размещения цыганских домов-фургонов в графстве, была оптимистическая; оценки чиновников Совета, очевидно, отличались: от 1 года до 5 лет.

46. Я обращаю внимание на утверждение Совета, что [заявительница] не проявила интереса к размещению домов-фургонов на участке, выделяемом Советом, но, по моему мнению, другие факторы противостоят их аргументации. Во-первых, не является неразумным для [заявительницы] ждать результата рассмотрения этих жалоб; во-вторых, [заявительница] не обязательно безосновательно отказалась от подачи заявки на размещение дома-фургона на участке, предоставленном Советом, поскольку, как было установлено в заключении, она не имеет никакой перспективы его получения. …

...

47. … Поскольку очевидно, что в данный момент перспективы [заявительницы] на получение иного участка для размещения домов-фургонов не лучше, чем в 1987 г., я, находя исключительными обстоятельства данного дела, изменяю уведомление с тем, чтобы установить период в 15 месяцев для его выполнения».

18. Отец заявительницы, 90-летний старик, страдающий от старческого маразма, в настоящее время живет с заявительницей, поскольку нуждается в постоянной заботе, а заботиться о нем больше некому. Его еженедельно посещает доктор. Заявительница, которая после 1993 г. перенесла тяжелую утрату своих сына и внука, страдает от депрессии и сердечной недостаточности. Ее муж лечится от артрита на дому и в больнице. Дети заявительницы, ранее жившие вместе с ней, покинули участок.

19. В районе Трех Рек нет ни одного муниципального или частного участка. Однако Правительство утверждает, что в других районах того же графства Хертфордшир имеются муниципальные и частные земельные участки, среди которых 12 муниципальных участков, потенциально способных вместить 377 жилых фургонов.

 20. В соответствии с проектом Местного плана, примененного Советом в целях планирования, стандарт GB.1 определяет, что область Зеленых зон полностью включает район Трех Рек, исключая отдельные городские области, а стандарт GB.6 устанавливает, что за исключением деревень, в разрешении на застройку – в случае отсутствия специфических обстоятельств – должно быть отказано.

II. Применимое национальное право и практика

А. Основные положения о планировании

21. Акт о планировании в городах и сельской местности 1990 г. (с поправками, внесенными Актом о планировании и компенсациях 1991 г.) (далее – Акт 1990 г.) консолидировал ранее существовавшие право, касающееся вопросов планирования. Он предписывает получать разрешение на застройку для строительства любого объекта на участке (статья 57). Изменение характера использования земли, связанные с размещением домов-фургонов, может быть признано строительством (Рестормельский (Restormel) городской совет против Министра по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов и Рэби (Rabey) [1982], Journal of Planning Law, р. 785; Джон Дэвис (John Davies) против Министра по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов и совета округа Южный Хертфордшир [1989], Journal of Planning Law, р. 601).

22. Обращение за разрешением на застройку следует подавать в местный орган планирования, который принимает соответствующее решение в соответствии с местным планом развития, если отсутствуют материальные основания для иных действий (статья 54A  Акта 1990 г.).

23. Акт 1990 г. предусматривает возможность обжалования Министру случаев отказа в разрешении (статья 78). За определенными незначительными исключениями, Министр обязан, по желанию заявителя либо властей, дать каждому из них возможность представить свою позицию инспектору, назначенному Министром. Согласно установившейся практике, каждый инспектор должен принимать независимые решения и не должен быть подвергнут неуместному влиянию (см. решение по делу Брайан (Bryan) против Соединенного Королевства от 22 ноября 1995 г. Серия А., т. 335-А, с. 11, п. 21). Предусмотрена возможность дальнейшей апелляции в Высокий Суд правосудия на том основании, что решение Министра было принято вне пределов полномочий, которыми его наделяет Акт 1990 г., или что соответствующие требования Акта 1990 г. не были соблюдены (статья 288).

24. Если строительство произведено без получения требуемого разрешения, местные власти – учитывая положения плана о застройке и любые другие существенные факторы – могут, если они найдут это целесообразным, выдать «исполнительное уведомление» (статья 172 (1) Акта 1990 г.).

25. Существует право обжалования исполнительного уведомления Министру на том основании, inter alia, что отсутствуют основания отказа в выдаче разрешения в отношении конкретной постройки (статья 174). Как и в случае обжалования отказа в выдаче разрешения, Министр обязан предоставить каждой стороне возможность представить свою позицию инспектору.

26. И в этом случае также существует право дальнейшего обжалования решения Министра «по существу» в Высокий суд правосудия в соответствии со статьей 174 (статья 289). Такая жалоба может быть подана на основаниях, идентичных основаниям при обычном апелляционном обжаловании. Она, таким образом,  предполагает рассмотрение вопроса о том, является ли решение или заключение, основанное на установлении факта по делу, неверным или нерациональным (R. против Министра Внутренних Дел, ex parte Брайнд (Brind) [1991], Appeal Cases 696, 764 H-765 D). Высокий Суд предоставит судебную защиту также в том случае, если решение инспектора вынесено в отсутствие достаточных доказательств конкретных фактов, или на основе несущественных фактов, или без учета существенных фактов, либо было принято для достижения ненадлежащей цели, с нарушением процедуры или в противоречие с применимыми законами и актами делегированного законодательства. Впрочем, решение суда апелляционной инстанции по существу дела не может заменить решения властей, уполномоченных принимать соответствующее решение.

27. В том случае, если меры, требуемые исполнительным уведомлением, не предприняты в течение указанного срока, местные власти вправе войти на земельный участок и предпринять все необходимые шаги для их реализации, а также компенсировать в разумном размере все связанные с этим затраты за счет средств владельца земли (статья 178 Акта 1990 г.).

В. Политика Зеленых зон

28. Цели учреждения Зеленых Зон и цели их защиты изложены в документе общегосударственной политики PPG 2 (январь 1995 г.).

«1.1. Правительство придает Зеленым зонам, которые на протяжении четырех десятилетий являются существенным элементом политики планирования, огромное значение...

1.4. Фундаментальная цель политики Зеленых зон состоит в том, чтобы предотвратить в пределах этих земель экстенсивное развитие городского строительства, сохраняя землю постоянно свободной; наиболее важный признак Зеленых зон - их открытый характер. Зеленые зоны могут окружать места городской застройки на территориальном уровне, и этот режим позволяет гарантировать, что строительство осуществляется в местах, обозначенных в местных планах развития. Зоны помогают защищать сельские земли независимо от сельскохозяйственного, лесоводческого или иного характера их использования. Они способствуют реализации более долговечных примеров городского строительства.

1.5. Пятью целями Зеленых зон являются:

- контролирование неограниченного распространения больших строящихся районов;

- предотвращение слияния соседних городов друг с другом;

- помощь в охране сельской местности от городского вторжения;

- сохранение и учреждение специфического характера исторических городов; и

- помощь в регенерации городов посредством поощрения возвращения на оставленные и иные городские земли.

...

2.1. Существенной характеристикой Зеленых зон является их постоянный характер. Сохранение статуса и соответствующего назначения этих земель должно обеспечиваться, насколько это возможно, и в будущем.

...

3.1. Общие стандарты политики планирования, контролирующие строительство в сельской местности, распространяются также и на Зеленые зоны, но, помимо этого, режим Зеленых зон предполагает общий запрет на осуществление ненадлежащего строительства в их пределах. За исключением специфических обстоятельств, разрешения на застройку по общему правилу в этой зоне не должны предоставляться.

 ...

3.2. Ненадлежащая застройка, по определению, наносит  Зеленым зонам вред. Заявитель должен убедительно показать, почему разрешение должно быть предоставлено. Специальные обстоятельства, оправдывающие ненадлежащую застройку, не будут признаны достаточными, если не будет доказано, что причиняемый вред может быть оправдан иными обстоятельствами. В свете запрета на осуществление ненадлежащего строительства Министр – при рассмотрении каждого обращения за разрешением на застройку или жалобы по поводу такой застройки – будет уделять повышенное внимание возможности причинения вреда Зеленой зоне».

С. Акт об участках размещения домов-фургонов 1968 г.

29. Часть II Акта об участках размещения домов-фургонов (Акт 1968 г.) была призвана решить проблему сокращения числа доступных цыганам законных мест для стоянок, которая возникла в результате планирования и других законодательных и социальных изменений, произошедших в послевоенные годы, в частности, –закрытия местными властями цыганских общин в соответствии со статья 23 Акта об участках размещения домов-фургонов и контроля за застройкой территории 1960 г. Статья 16 Акта 1968 г. дает следующее определение понятию “цыгане”:

«Люди кочевого образа жизни, независимо от их расы или происхождения, за исключением трупп бродячих артистов, или людей, работающих в цирках-шапито, которые как таковые путешествуют вместе»

30. Статья 6 Акта 1968 г. гласит, что в обязанность местных властей входит:

"использовать полномочия, ... насколько это может быть необходимо, в целях обеспечения цыган, проживающих или прибывающих на их территорию, адекватными условиями для проживания”.

31. В случае если Министр посчитает, что где-либо существует необходимость в участках размещения домов-фургонов, он вправе издать соответствующее предписание местным властям (статья 9).

32. В случае если Министр убежден, что адекватные условия для проживания цыган уже созданы, либо их создание не является целесообразным или необходимым, он может «выделить» (designate) этот округ или графство (статья 12 Акта 1968 г.).

33. В результате введение подобного специального административного режима (выделения) размещение любым цыганом дома-фургона в пределах выделенной территории – вдоль  дороги, незанятом участке земли или на занятом участке земли без согласия владельца – с намерением проживать на данной территории в течение любого периода времени признавалось правонарушением (статья 10).

34. Кроме того, статья 11 Акта 1968 г. предоставляла местным властям выделенных территорий полномочия обращаться к мировому судье (магистрату) за приказом, позволявшим местным органам перемещать дома-фургоны, расположенные в нарушение требований статьи 10.

D. Доклад Криппса (Cripps Report)

35. К середине 1970-х годов стало ясно, что уровень предоставления участков в соответствии со статьей 6 Акта 1968 г. был недостаточным, и что несанкционированное размещение временных поселений цыган вызывает множество социальных проблем. Поэтому в феврале 1976 г. Правительство просило Сэра Джона Криппса провести исследование, связанное с исполнением Акта 1968 г. В июле 1976 г. он представил доклад (Условия проживания цыган: доклад о действии Акта об участках размещения домов-фургонов 1968 г. или “Доклад Криппса”).

36. Сэр Джон подсчитал, что приблизительно 40000 цыган живут в Англии и Уэльсе. Он обнаружил, что

“Спустя шесть с половиной лет после введения в действие Части II Акта 1968 г., условия адекватного размещения существуют только для четверти подсчитанного числа цыганский семей, не имеющих своих собственных участков. Три четверти семей по-прежнему не имеют возможности получить землю для законного проживания...  Только находясь в пути, они соблюдают требования закона; когда же они останавливаются на ночлег, у них нет иной альтернативы, кроме того, чтобы нарушить закон”.

37. Доклад включал в себя множество рекомендаций по улучшению сложившейся ситуации.

Е. Циркуляр 28/77

38. Циркуляр 28\77 был издан Министерством по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов 25 марта 1977 года. Его обозначенной целью являлось обеспечение местных властей руководством относительно «законных процедур, альтернативных форм предоставления цыганам мест для проживания и практических рекомендаций по предоставлению земельных участков и их управлению». Он должен был применяться до тех пор, пока в связи с рекомендациями, содержащимися в Докладе Криппса, не были бы приняты более значительные меры.

39. Среди других рекомендаций, представителей местных властей побуждали обеспечивать взаимопомощь цыган, путем “сочувственного и гибкого подхода к заявлениям [цыган] о получении разрешений на застройку и лицензий на участки.” Содержались прямые ссылки на случаи, в которых цыгане приобретали участки земли, размещали на них дома-фургоны, и позднее выясняли, что разрешения на застройку получить невозможно, и, в связи с этим, рекомендовалось не применять принудительные меры до тех пор, пока отсутствуют альтернативные участки в данной области.

F. Циркуляр 57/78

40. Циркуляр 57/78, который был издан 15 августа 1978 г., устанавливал, inter alia, что «являлось бы всеобщим благом, если как можно больше цыган смогли бы найти свое пристанище» и, таким образом, рекомендовал местным властям «при решении вопросов планирования в обязательном порядке принимать во внимание в качестве существенного обстоятельства потребность цыган в местах размещения…».

41. Кроме того, в соответствии с программой, предоставившей местным властям стопроцентные субсидии в целях покрытия расходов на создание участков для размещения цыганских домов-фургонов, на эти цели было израсходовано примерно 100 миллионов фунтов стерлингов.

G. Акт об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 г.

42. Статья 80 вступившего в силу 3 ноября 1994 г. Акта об уголовной юстиции и общественном порядке (Акт 1994 г.) отменяла статьи 6 – 12 Акта 1968 г., а также схему субсидирования, описанную выше.

43. Статья 77 Акта 1994 г. предоставила местным властям право предписывать лицу, проживающему в доме-фургоне в ненадлежащем месте, покинуть соответствующий участок земли. Лицо, проживающее в доме-фургоне в ненадлежащем месте, определялось как

"лицо, в соответствующее время проживающее в транспортном средстве на любом участке земли, составляющем часть дороги, любом другом незанятом участке или любом занятом участке без согласия владельца.”

44. Отказ исполнить такое требование в предельно короткие сроки или возвращение на участок земли в течении трех месяцев составляет преступление. Местные власти вправе обращаться к мировому судье (магистрату) в целях получения приказа, уполномочивающего удалить дом-фургон, расположенный в нарушение данного требования (статья 78 Акта 1994 г.).

45. В деле Корона (R.) против Совета Графства Линкольншир, ex parte Аткинсон (Atkinson), Дж. Седли (Sedley) назвал Акт 1994 г. «драконовским» законом. Он комментировал это следующим образом:

«В течение столетий английское общество предоставляло законные места остановки людям, чей образ жизни был или стал кочевым. Большое количество общих земель столетиями огораживалось, чтобы сохранить этот образ жизни, однако статьей 23 Акта об участках размещения домов-фургонов и контроля за застройкой территории 1960 г., местным властям были предоставлены полномочия оградить общество от странствующих людей. Они взялись за эту работу с большим энтузиазмом, что сделало бесполезными предоставленные им статьей 24 того же Акта сопутствующие полномочия по учреждению участков размещения домов-фургонов, которые были призваны компенсировать закрытие цыганских общин. Поэтому в Акте об участках размещения домов-фургонов 1968 г. Парламент установил, что полномочия, закрепленные статьей 24, должны являться обязанностью, которая в сельской местности возлагается на советы графств, а не на окружные советы… В течение следующей четверти века длился период несоблюдения обязанностей, возложенных на местные власти Актом 1968 г., отраженный в ряде решений данного суда, признающих факты нарушений местными властями установленной законом обязанности, что, очевидно, не изменило существующую практику. Возложенные на местные власти центральной властью полномочия, которые суд требовал применить, редко – если вообще – использовались.

Кульминацией напряженных отношений, лежащих в основе несоблюдения законных требований, было принятие ... Акта 1994 г. ...»

Н. Циркуляр 1/94

46. Принятие Акта 1994 г. привело к принятию новых положений, нашедших свое закрепление в Циркуляре 1\94 от 5 января 1994 г., отменившем Циркуляр 57\78 (см. выше), которые касались участков для цыган и планирования и были адресованы местным властям.

Советам было предписано:

“В целях поощрения обеспечения частными участками местные органы планирования должны консультировать цыган, желающих приобрести в собственность землю для застройки, по вопросам процедуры планирования, а также оказывать им в этом практическую помощь. ... Насколько это возможно, должна преследоваться цель содействия цыганам обрести взаимопомощь, позволить им приобрести участки, в которых они нуждаются, и, таким образом, избежать нарушений законодательства о планировании” (п.20).

Однако:

"Как и в отношении других обращений за разрешением на застройку, заявки относительно участков для размещения цыганских домов-фургонов по-прежнему должны рассматриваться исключительно с учетом факторов использования земли. Несмотря на то, что размещение цыган на отдельных участках в некоторых сельских местностях может быть одобрено, предоставление разрешения должно соизмеряться с сельскохозяйственными, археологическими, экологическими целями и целями сохранения сельской местности и Зеленых зон…” (п. 22)

Было отмечено, что по общему правилу следует считать ненадлежащим предоставление участков для размещения цыганских домов-фургонов в районах открытых земель, где застройка территории строго запрещена, например, в областях выдающейся красоты природы или местах особого научного интереса. Официальные участки размещения цыган также не относятся к тем видам использования земли, которые считаются приемлемыми в пределах Зеленых зон (пункт 13).

I. Циркуляр 18/94

47. Еще одна инструкция, подписанная Министром 23 ноября 1994 г., касалась несанкционированного развертывания поселений цыган и полномочий по принудительному освобождению земельных участков (см. Акт 1994 г. выше). Пункты 6-9 предписывали местным властям реализовывать «политику терпимости к незаконным местам размещения цыганских поселений:

«6.  ....Если места незаконного проживания цыган расположены на земле в зоне полномочий совета и не причиняют излишний беспокойств, немедленное принудительное выселение может повлечь незаконное размещение цыган в других местах, что приведет к не менее неблагоприятным последствиям. Следовательно, власти должны терпимо относиться к размещению цыган на земле в течение небольшого промежутка времени и при этом могут изыскать способы минимизации степени неблагоприятных последствий в подобных местах размещения цыган, например, обеспечивая основные потребности последних, в частности, снабжая их туалетами, контейнерами для отходов и питьевой водой. 

8. В случае если места незаконного проживания цыган расположены на правительственной земле, в обязанность местных властей входит при согласовании с Министерством, к которому относятся указанные земли, предпринять все необходимые меры, чтобы поселение не содержало опасности причинения вреда здоровью населения. Министрам также следует руководствоваться тем принципом, что не следует переселять цыган, если их незаконное проживание не влечет неблагоприятных последствий.

9. Министры по-прежнему должны контролировать, чтобы местные власти не использовали свои полномочия для беспричинного выселения цыган. Последние должны использовать свои полномочия гуманно, испытывая сострадание и, прежде всего, уменьшать неблагоприятные последствия, предоставляя более высокий уровень защиты частных земель».

48. Далее пункты 10-13 предписывают, чтобы местные власти, принимая решение на основании Акта 1994 г., учитывали свои обязательства по другому законодательству. К последним относятся обязанности по отношению к беременным женщинам, новорожденным детям, социальному обеспечению и образованию детей и предоставлению крова для бездомных людей. В решении от 22 сентября 1995 г. (Корона (R.) против Совета Графства Линкольншир, ex parte Аткинсон, Корона (R.) против Районного совета Вилдена, ex parte Уэльс и Корона (R.) против Районного совета Вилдена, ex parte Стратфорд) Высокий суд правосудия отметил, что игнорирование местными властями этих обязанностей, которые должны быть учтены на начальных стадиях принятия решений, может составить правовую ошибку.

J.      Политика в отношении участков для размещения цыганских домов-фургонов в местных планах развития

49. В письме от 25 мая 1998 г. Министерство по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов обратило внимание всех местных органов планирования в Англии, что Циркуляр 1/94 требовал, чтобы местные органы планирования оценили потребность в размещении цыган на их территории и нашли подходящие места для размещения и/или выработали жесткие критерии, в соответствии с которыми следует рассматривать обращения за разрешением на застройку. Правительство было озабочено тем, что это руководство не применялось. Исследования, проведенные организацией ACERT (см. ниже), показали, что 24% местных органов власти вовсе не имели однозначной позиции по вопросу предоставления участков цыганам, и что многие в процессе пересмотра местных планов не считали необходимым включать в них положения, касающиеся цыган. Подчеркивалось, что необходимо учитывать потребности цыган на первоначальных стадиях формирования структурных планов и планов развития, и что должны быть разработаны единые критерии в отношении данного вопроса. Соблюдение этого руководства являлось важным для реализации цели Правительства, заключающейся в том, чтобы побудить цыган обращаться за разрешением на застройку, наравне с иными членами общества. Соответственно, в целях ускорения этого процесса в планы развития должны были быть внесены необходимые изменения, направленные на обеспечение цыган адекватными условиями размещения.

К.      Исследования ACERT 1998 года по положению частных участков для размещения цыган

50. Консультативный совет по вопросам образования цыган и иных странствующих лиц (Advisory Council for the Education of Romany and Other Travellers – ACERT), проведший исследование которое финансировало Министерством по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов, в докладе отметил, что с 1994 г. размещение домов-фургонов на частных участках увеличивалось на 30 домов-фургонов в год, в то время как на муниципальных участках оно уменьшилось на 100 домов-фургонов в год, и подчеркнул, что происходящее увеличение числа частных участков недостаточно для уравновешения уменьшения числа муниципальных участков. Отмечая рост оседлости цыган и увеличение правоохранительных полномочий, предоставляемых Актом 1994 г., ACERT поставил под сомнение возможность защиты этнической, культурной и лингвистической самобытности цыган и иных странствующих лиц, в случае если эти тенденции сохранятся.

51. Отчет содержал, inter alia, информацию о 114 отказах в предоставлении разрешения на застройку на частных участках, которая показывала, что 97% заявлений касаются земли в пределах сельской местности, и что в удовлетворении 96 % заявлений было отказано на основаниях, касающихся внешней привлекательности территории (например, Зеленая зона или заповедники). Большинство из 50 опрошенных заявителей подавали заявление на предоставление разрешения на застройку на собственной земле, что являлось для них важным фактором улучшения качества жизни, получения независимости и обеспечения безопасности. Для многих еще одной важной причиной подачи заявления на получение разрешения на застройку в отношении частного участка являлось образование их детей. Все, кроме одного, просили разрешения ретроспективно.

52. Доклад сообщал, что статистика удовлетворения 624 жалоб на решения органов планирования показывала, что до 1992 г. удовлетворялось в среднем 35% таких жалоб, но с тех пор процент уменьшился. Однако, принимая во внимание методы сбора данных, реальный процент удовлетворенных жалоб, возможно, находился между 35% и 10%, как это следует и из данных, предоставленных в 1992 и 1996 гг. группами цыган и Министерством по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов соответственно. Несмотря на то, что одной из целей политики планирования является создание местными властями условий для проживания цыган, многие местные власти не определили категории земель, подходящие для потенциальной застройки цыганами, и решали вопросы предоставления разрешений на основе общих критериев использования земли в каждом конкретном случае. Таким образом, неудивительно, что большинство цыган подавало ретроспективные заявления, и что большинство из них не преуспевали в выборе тех земельных участков, застройка которых могла быть потенциально одобрена местными властями. Предоставление разрешений на застройку в отношении частных участков оставалось случайным и непредсказуемым.

L.      Исчерпывающая статистика, касающаяся цыганских домов-фургонов

53. В январе 2000 г. статистика Министерства по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов, касающаяся цыганских домов-фургонов в Англии, показывала, что всего было насчитано 13134 домов-фургонов: 6118 размещены на муниципальной территории, 4500 на участках, находящихся в частной собственности, и 2516 размещались на участках без необходимых разрешений. Без соответствующего разрешения, но с молчаливого согласия властей, 684 цыганских дома-фургона, относящихся к последней категории, находились на земле, не принадлежащей цыганам (в основном на муниципальной земле) и 299 цыганских домов-фургонов – на земле, принадлежащей самим цыганам. Таким образом, согласно данной статистике, 80% домов-фургонов размещались на разрешенных участках, в то время как около 1500 домов-фургонов были размещены на участках, специально для этого не предназначенных, или на которых подобное размещение не допускалось местными властями.

М.     Обязанности местных властей по отношению к бездомным

54. Обязанности местных властей по отношению к бездомным содержались в части VII Акта об обеспечении жильем 1996 г., который полностью вступил в силу 20 января 1997 г. В том случае если установлено, что заявитель является бездомным, нуждается в помощи, имеет приоритетную потребность (например, заявитель с детьми на иждивении, престарелого возраста, с физическими недостатками и так далее) и не стал бездомным преднамеренно, органы по обеспечению жильем должны были, если заявление не относилось к компетенции иных жилищных органов, гарантировать условия проживания, как минимум, на два года. В случае если  заявитель является бездомным, нуждается в помощи и не стал бездомным преднамеренно, но его случай не относится к категории приоритетных, местный орган по обеспечению жильем обязан проконсультировать заявителя и оказать такую помощь, которая соответствует конкретным обстоятельствам дела и может гарантировать условия проживания.

III. Применимое международное право

А. Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств

55. Данная Конвенция, открытая для подписания 1 февраля 1995 года, предусматривает inter alia:

«Статья 1

Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.

Статья 4

1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается.

2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

3. Меры, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации.

Статья 5

1. Стороны обязуются поощрять создание благоприятных условий, позволяющих обеспечить лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

2. Без ущерба для мер, принимаемых в рамках своей общей интеграционной политики, Стороны воздерживаются от любых политических и практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле, и защищают этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию.

56. Конвенция вступила в силу 1 февраля 1998 года. Соединенное Королевство подписало ее в день открытия и ратифицировало 15 февраля 1998 года. В Соединенном Королевстве Конвенция вступила в силу 1 мая 1998 года. К 9 февраля 2000 года, она подписана 37 из 41 государствами-членами Совета Европы и ратифицирована в 28 из них.

57. Конвенция не содержит определения «национального меньшинства». Однако Соединенное Королевство в своем обращении к Комитету по разработке Конвенции в июле 1999 года допускало, что цыгане входят в данное понятие.

В. Другие документы Совета Европы

58. Рекомендация 1203(1993) Парламентской Ассамблеи по вопросу положения цыган в Европе включала признание, что цыгане, как одно из немногих меньшинств в Европе, не имеющее собственной территории, «нуждается в специальной защите». В своих общих наблюдениях, Ассамблея отметила inter alia:

«6. Уважая права цыган – личные, основные права и права человека – и их права как меньшинства, необходимо улучшить их положение.

7. Гарантии равенства прав, равенства возможностей, равного обращения и мер по улучшению их положения, возможно, возродят язык цыган, их культуру, тем самым обогатят культурное разнообразие Европы».

Рекомендации Ассамблеи включали:

«xiv. Государства-члены должны изменить национальное законодательство, которое является прямо или косвенно дискриминационными по отношению к цыганам; ...

xviii. в дальнейшем должны быть приняты программы, улучшающие положение в вопросах обеспечения жильем, образования цыган, которые проживают в менее благоприятных условиях . ...»

59. В 1998 году Европейская Комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью приняла Рекомендацию общей политики №3 по борьбе с расизмом и нетерпимостью по отношению к цыганам. Рекомендации Комиссии включали следующее:

«...обеспечить, чтобы против дискриминации как таковой и дискриминационных методов государство боролось посредством соответствующего законодательства, и ввести в гражданское право специальные положения, способствующие этому, особенно в области ... обеспечения жильем и образования ...

... обеспечить, чтобы вопросы, касающиеся «передвижения» внутри государства, в частности, правила, затрагивающие вопросы проживания и городского планирования, решались способом, который не препятствует жизни указанных людей; ...»

С. Европейский Союз

60. 21 апреля 1994 года Европейский Парламент принял Резолюцию по вопросу положения цыган в Сообществе, призывая Правительства государств-членов «ввести правовые административные и социальные меры по улучшению общественного положения цыган и странствующих лиц в Европе» и рекомендуя «Комиссии, Совету и правительствам государств-членов сделать все, что в их власти, чтобы помочь экономической, социальной и политической интеграции цыган с целью устранения лишений и бедности, в которых большинство европейских цыган проживает в настоящее время.»

61. Защита меньшинств стала одним из условий вступления в Европейский Союз. В ноябре 1999 года, Европейский Союз принял «Руководящие принципы» по улучшению положения цыган в государствах, планирующих вступить в Союз, основанные на рекомендациях Европейской экспертной группы по вопросам ромэ / цыган и рекомендациях Верховного Комиссара ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств.

D. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)

62. Положение этнических групп Ромэ и Синти стало постоянным вопросом секции, рассматривающих «человеческое измерение» в повестке дня обзорных конференций ОБСЕ. Два структурных подразделения – Бюро по демократическим институтам и правам человека и Верховный комиссар по вопросам национальных меньшинств – также в своей деятельности касаются защиты Ромэ и Синти как меньшинств.

63. 7 апреля  2000 года был опубликован доклад Верховного комиссара о положении меньшинств Ромэ и Синти на территории ОБСЕ. Часть IV доклада касалась условий проживания цыган и отмечала, что, в то время, как кочевой образ жизни цыган является определяющим в истории и культуре цыган, большинство цыган теперь ведет оседлый образ жизни (подсчитано, что 20% цыган ведут кочевой образ жизни, 20% – полукочевой, перемещаясь сезонно, в то время как 60% цыган ведут оседлый образ жизни). Это в особенности касается стран Центральной и Восточной Европы, в которых в прошлом проводилась политика принудительного расселения:

«Необходимо подчеркнуть, что выбор кочевого, полукочевого или оседлого образа жизни является исключительно личным делом каждого. Политика некоторых государств-членов ОБСЕ иногда нарушает данный принцип посредством либо определения основного образа жизни группы, что противоречит выбору членов данной группы, либо лишения лица возможности вести тот образ жизни, который определяет самобытность данной группы.» (с.98-99)

64. В докладе заявлено, что для тех цыган, которые придерживаются кочевого или полукочевого образа жизни, наличие законного и подходящего места остановок является первостепенной потребностью и условием сохранения самобытности их группы. Однако даже в тех странах, которые содействуют и советуют местным властям сохранять места стоянок, наблюдается недостаток количества и размера доступных мест для удовлетворения соответствующей потребности:

«... В итоге, если кочевые цыгане останавливаются в неразрешенных местах, они нарушают закон, а в некоторых странах совершают преступления, даже если разрешенные места остановок отсутствуют.» (с. 108-109)

65. Доклад специально исследовал условия жизни цыган в Соединенном Королевстве (с. 109-114). Он обнаружил:

«Согласно действующему законодательству, цыгане имеют три возможности для законного размещения: остановиться на общественных участках размещения домов-фургонов, которых, как отмечает Правительство, недостаточно; остановиться на земле, находящейся в частном владении, с разрешения владельца; и остановиться на земле, находящейся в собственности размещающихся. Британское Правительство приняло инструкции для местных властей, призывая содействовать последнему подходу. Однако на практике несмотря на официальное признание их особого статуса и потребностей, многие цыгане сталкиваются с огромными препятствиями в получении требуемого разрешения для размещения их жилых фургонов на их собственной земле. ...»(с. 112-113)

66. В отношении режима планирования, который предусматривает получение разрешения на застройку земли посредством размещения домов-фургонов, доклад установил:

«... Этот режим допускает широкие возможности осуществления дискреционных полномочий – и подобные полномочия неоднократно осуществлялись во вред цыганам. Доклад Министерства по вопросам окружающей среды, транспорта и сельских районов 1986 года описал перспективы подачи заявления на разрешение на застройку в отношении  цыганского участка как «устрашение одного связанного со множеством возможностей для отказа». В 1991 году, последнем, который оценивается с общим уровнем положительного рассмотрения заявлений, было подсчитано, что 90 процентов заявлений, поданных цыганами, было отклонено. Напротив, в целом, 80 процентов всех заявлений было удовлетворено за этот период. Необходимо отметить, что заявления, поступающие от цыган, относительно уникальны, поскольку обычно они запрашивают разрешение на размещение жилых фургонов в районах или местах, которые признаны местными властями ограниченными для размещения. Как таковые, практически все заявления цыган являются достаточно спорными. Тем не менее, неоспорим тот факт, что адекватные условия для размещения цыган и / или достаточное количество авторизованных участков (как муниципальных, так и частных) отсутствуют, а высокий процент отказов в удовлетворении заявлений только усложняют сложившуюся ситуацию. Кроме того, имеются сведения, что ситуация ухудшилась после 1994 года. ... Перед лицом этих трудностей странствующий образ жизни, который выделял цыган, находится под угрозой.» (с. 113-114)

67. Рекомендации доклада включали следующее:

«... ввиду того, что многие цыгане являются социально незащищенными в связи с теми трудностями, которые они испытывают в отношении жилья, правительства должны приложить усилия в целях упорядочения правового статуса цыган, которые в настоящий момент проживают в условиях правовой неопределенности.» (с. 126 и 162)

Вопросы права

I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции

68. Заявительница жаловалась, что отказ в разрешении на размещение домов-фургонов на собственной земле и последовавшие правоприменительные меры принудительного характера в отношении занятия ею собственной земли составляют нарушение статьи 8 Конвенции, которая гласит следующее:

«1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случая, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.»

69. Правительство оспаривало это заявление. Комиссия восемнадцатью голосами против девяти нашла, что в данном случае нарушения данной статьи отсутствует.

70. Суд напоминает, что он уже исследовал вопрос планирования и осуществления правоприменительных мер принудительного характера, наложенных на цыганскую семью, которая заняла собственную землю без получения разрешения в деле Бакли против Соединенного королевства, решение от 25 сентября 1996 года, Сб. 1996-IV, с.1271). Обе стороны зачастую ссылаются на оценку Суда, также как и на отличающийся подход Комиссии в указанном деле.

Суд считает, что, несмотря на то, что он формально не связан своими предыдущими решениями, в интересах правовой точности и предсказуемости, а также равенства перед законом, он не должен – без серьезных оснований – отступать от прецедентов, установленных в предшествующих делах. Поскольку Конвенция является основной и высшей системой защиты прав человека, Суд должен принимать во внимание изменение ситуации в государствах-участниках Конвенции и реагировать, например, на любое появляющееся единодушие в отношении стандартов, которые должны быть достигнуты (см. среди прочих источников, решение по делу Косси (Cossey) против Соединенного Королевства от 27 сентября 1990 года, Серия A, т. 184, с. 14, п. 35).

А.      О правах, являющихся предметом рассмотрения в соответствии со статьей 8 Конвенции

71.Заявительница утверждала, что меры, угрожающие размещению на ее земле жилых фургонов, воздействовали не только на ее право на жилище, но также и на ее личную и семейную жизнь как цыганки, ведущей традиционный образ жизни в передвижных домах, позволяющих путешествовать. Она ссылается на последовательный подход Комиссии в ее деле и аналогичных делах (см., например, вышеупомянутое дело Бакли, п. 64).

72. Правительство согласилось, что жалобы заявительницы касаются ее права на уважение жилища, и заявило, что отсутствует необходимость рассматривать вопрос о том, затрагиваются ли права заявительницы на личную и семейную жизнь (см. решение по вышеупомянутому делу Бакли, с. 1287-8, п. 54-55).

73. Суд считает, что владение заявительницей домом-фургоном является неотъемлемой частью ее этнической самобытности как цыганки, отражающей давнюю традицию данного меньшинства, вытекающую из странствующего образа жизни. Дело обстоит таким же образом даже в том случае, если в результате развития и осуществления соответствующих мер государственной политики, многие цыгане не ведут более исключительно кочевой образ жизни и все чаще останавливаются на одном месте для того, чтобы способствовать, например, образованию детей. Меры, касающиеся размещения дома-фургона заявительницы, имеют, таким образом, более широкое воздействие на права, чем воздействие на право на уважение жилища. Они также затрагивают ее способность поддерживать ее самобытность как цыганки, а также вести ее личную и семейную жизнь в соответствии с данной традицией.

74. Поэтому Суд находит, что в данном деле затрагиваются права заявительницы на уважение ее личной и семейной жизни и ее жилища.

В.      Имело ли место «вмешательство» в осуществление прав заявительницы в соответствие со статьей 8 Конвенции?

75. Правительство согласилось, что в данном случае имело место «вмешательство со стороны публичных властей» в осуществление прав заявительницы на уважение ее жилища, проявившееся в отказе выдать разрешение на застройку, которое могло бы позволить ей проживать в доме-фургоне на собственной земле, и в принятии в ее отношении правоприменительных мер принудительного характера.

76. Заявительница утверждала, что, в дополнение к этим мерам, составляющим вмешательство в ее права, рамочное законодательство, политика планирования и положения иных актов представляют собой неуважение этих прав, поскольку они практически делают невозможным для нее безопасное проживание в качестве цыганки – она либо подвергалась принудительному выселению со своей земли, либо была вынуждена размещать свой дом-фургон незаконно, подвергая себя постоянному риску быть выселенной, либо должна была принять обычный образ жизни или «принудительную ассимиляцию».

77. Суд считает, что он не может исследовать законодательство и политику как таковые, его задача исследовать применение специальных мер и стандартов в отношении фактов каждого конкретного дела. В данном деле отсутствует прямая «криминализация» конкретного образа жизни, как это имело место в деле Даджен (Dudgeon) против Соединенного Королевства (решение от 22 октября 1981 года, Серия A, т. 45), которое касалось законодательства, относящего гомосексуальные отношения взрослых лиц к уголовно наказуемым.

78. Рассматривая факты данного дела, Суд находит, что решения органов планирования, не позволяющие заявительнице остаться на ее земле в доме-фургоне, и меры по принудительному исполнению такого решения, предпринятые в отношении ее продолжавшегося размещения, составили вмешательство в ее права на уважение личной, семейной жизни и жилища по смыслу пункта 1 статьи 8 Конвенции. Поэтому далее Суд исследует вопрос, оправдывается ли это вмешательство пунктом 2 статьи 8, как «предусмотренное законом», преследующее законные цель или цели, и являющиеся «необходимыми в демократическом обществе» для достижения этой цели или целей.

С.      Является ли вмешательство «предусмотренным законом»?

79. Заявительницей не оспаривалось, что меры, которым она подвергнута, были «предусмотрены законом».

Суд не нашел оснований прийти к иному выводу.

D.      Преследовало ли вмешательство законную цель?

80. Правительство утверждало, что рассматриваемые меры преследовали цели контроля политики планирования, который осуществлялся в интересах экономического благосостояния страны и сохранения окружающей среды и здоровья.

81. Заявительница согласилась, что эти меры преследуют законную цель защиты «прав других» в вопросе охраны окружающей среды. Она не согласилась с тем, что имеются какие-либо другие законные цели.

82. Суд отмечает, что Правительство специально не комментировало существо заявленных целей, предположительно преследуемых в данном деле, и сослалось на общее утверждение. Также очевидно, что причины вмешательства в процедуру планирования в данном деле были обоснованы, прежде всего, соображениями политики в отношении окружающей среды. В этих обстоятельствах Суд находит, что меры преследуют законную цель защиты «прав других» путем охраны окружающей среды. Он не считает необходимым определять, имеют ли место какие-либо иные цели.

Е.      Являлось ли вмешательство «необходимым в демократическом обществе»?

1. Аргументы сторон в Суде

(а) Заявительница

83. Заявительница утверждала, что, оценивая необходимость применения вышеуказанных мер в этом деле, следует прийти к выводу, что значимость ее интересов значительно перевешивает иные соображения, поскольку на карту поставлена не только безопасность ее жилища, но также ее права на сохранение – вместе со своей семьей – традиционного образа жизни цыган. Растущее согласие международного сообщества в том, что права меньшинств должны быть обеспечены надлежащими средствами правовой защиты, что подтверждается, inter alia, Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств, отмечает также то, что такая защита как основополагающая ценность цивилизованной демократии представляет огромное значение для общества в целом. В этих обстоятельствах любая свобода усмотрения, предоставленная национальным компетентным властям, принимающим решения, должна быть скорее сужена, чем расширена.

84.Заявительница отметила, что процессуальные гарантии при принятии решения предоставляют ей только ограниченное признание подобных обстоятельств в ее деле. Руководства Правительства, содержащиеся в Циркуляре 28/77 (см. абзацы 38-41), которые явно делала скидку на особое положение цыган, и которые были приняты Судом во внимание в деле Бакли (вышеупомянутое, с. 1293, п. 80), была заменена Циркуляром 1/94, который предусматривал, что, с точки зрения критериев предоставления разрешений на застройку, к цыганам следует относиться как к находящимся в равном положении с иными лицами. Кроме того, инспекторы органов планирования при принятии решений были в значительной степени ограничены законодательством и руководствами в отношении застройки земли, которые предусматривали, к примеру, особую важность вопроса защиты территории Зеленых зон. Интересы цыган, заключавшиеся в проживании на своей земле, не рассматривались в качестве полезного или необходимого использования земли, и, следовательно, автоматически получали менее значимую оценку при применении внутринационального критерия баланса интересов. Таким образом, «личные обстоятельства» цыган в очень редких случаях могут перевешивать общие принципы политики планирования.

85. Заявительница также утверждала, что должны существовать чрезвычайно веские основания, способные оправдать серьезность вмешательства, которое имело место при осуществлении мер по выселению ее с земли в отсутствие другого участка, куда она, как разумно можно предположить, могла бы переехать. Она указала, что в настоящем деле она и ее семья переехали на свою землю после того, как им неоднократно причинялось беспокойство, и они были вынуждены переезжать с места на место. Это препятствовало посещать школу ее детям. Ей ни разу не было предложено место на официальном участке. В ходе процедур, связанных с получением разрешения на застройку, ей стало известно, что в районе Трех Рек официальные участки отсутствуют, и что с 1985 года в Хертфордшире их количество не является достаточным. Выселенные в ходе правоприменительных мер принудительного характера, они возвратились обратно, поскольку не имели иного выбора. Не имея иного безопасного участка для проживания, она и ее семья все еще живут под угрозой дальнейших правоприменительных действий, включая принудительное выселение.

(b) Правительство

86. Правительство подчеркнуло, что – как признано Судом в вышеупомянутом деле Бакли (пп. 74-75) – в контексте городского или сельского планирования, которое включает принятие дискреционного решения при применении установленных стандартов в интересах общества, национальные власти находятся в более выгодном положении при оценке местных потребностей и условий, нежели международный суд. Представлять свою точку зрения по вопросу о том, что было бы наилучшей политикой планирования или наиболее подходящими мерами в конкретном деле, не входит в компетенцию Суда.

87. Поскольку заявительница имела право на то, чтобы ее интересы были тщательным образом рассмотрены компетентными властями и соотнесены с потребностями контрольных мер политики планирования, исследование применимой системы и фактов этого дела показали, что содержащиеся в национальном законодательстве процессуальные гарантии в отношении способов принятия решений по застройке (оценка квалифицированным независимым экспертом, инспектором, последующий судебный контроль Высокого суда правосудия) могли в достаточной мере позволить учесть ее интересы. Правительство указало, что местные органы планирования побуждали к принятию взвешенного подхода к вопросу осуществления исполнительных действий по Циркуляру 18/94 (см. пункты 47-48 выше), и что размещение большого количества жилых фургонов допускалось в неразрешенных местах (см. статистику, цитируемую выше в п. 53). Однако цыгане не могут требовать осуществления права проживать в любом понравившемся им месте вопреки стандартам политики планирования, особенно в настоящий момент, когда они стремятся проживать оседло на землях, находящихся в их собственности.

88. Далее Правительство утверждало, что, несмотря на то, что официальных участков в районе Трех Рек не имелось, такие участки были в других местах в Хертфордшире, и что заявительница беспрепятственно могла переехать на другой участок размещения домов-фургонов, находящийся за пределами юрисдикции местных властей.

Оно указало, что заявительница стала постоянно проживать на своей земле, которая находится в районе приоритетного ведения сельского хозяйства и районе большой ценности ландшафта в пределах Зеленой зоны, не получив, и даже не обращаясь за получением предварительного разрешения на застройку, необходимого для обеспечения законного характера размещения жилища. Поскольку заявительница обращалась за разрешением, она имела возможность представить аргументы в свою пользу в ходе рассмотрении дела двумя инспекторами, которые могли должным образом учесть ее личные интересы. Однако оба инспектора нашли, что характер использования земли заявительницей не соответствует сельскому характеру участка, расположенного в Зеленой зоне, и что этому следует придать более важное значение, нежели ее интересам. Заявительница не может ссылаться на статью 8, предоставляющую ей в вопросе ее места жительства приоритет перед всеобщими интересами. Наконец, при оценке соразмерности мер должно быть принято во внимание, что заявительницы подала два заявления на получение бунгало, свидетельствующие, что она желала жить в обычном, стационарном жилище.

(с) Вступление в дело Европейского центра по правам цыган

89. Европейский центр по правам цыган привлек внимание Суда к недавно опубликованному Докладу «О положении меньшинств Ромэ и Синти на территории ОБСЕ», подготовленный Верховным Комиссаром по вопросам национальных меньшинств, и другим международным документам, касающихся положения цыган. Он утверждал, что появляется растущее согласие среди международных организаций о необходимости принятия специальных мер, касающихся улучшения положения цыган, таких как, inter alia, предоставление цыганам адекватных условий для проживания. Статьи 8 и 14 должны толковаться в свете явного международного согласия относительно тяжелого положения цыган и необходимости срочных действий.

2. Оценка Суда

( а) Общие принципы

90. Вмешательство признается «необходимым в демократическом обществе» для реализации законной цели, если оно вызвано «неотложной, значимой социальной потребностью» и, в частности, если оно соразмерно преследуемой законной цели. В то время как национальные власти должны дать начальную оценку необходимости, окончательная оценка того, являются ли называемые причины уместными и достаточными для вмешательства, должна быть дана Судом в соответствии с требованиями Конвенции (см., среди прочих источников, решение по делу Лустиг-Прин (Lustig-Prean) и Беккет (Beckett) против Соединенного Королевства от 27 сентября 1999, Сб. 1999- …, пп. 80-81).

91. В этой связи, свобода усмотрения должна быть неизбежно предоставлена национальным компетентным властям, которые, благодаря прямому и непрерывному контакту с повседневными проблемами своей страны, в принципе, находятся – с точки зрения оценки местных потребностей и условий – в более выгодном положении, нежели международный суд. Границы свободы  усмотрения будут различными в зависимости от природы предусмотренного Конвенцией права, являющегося предметом спора, его значимости для человека, характера деятельности, подвергшейся ограничению, а также характера целей, преследуемых этим ограничением (см. решение по делу Даджен против Соединенного Королевства от 22 октября 1982 года, Серия A, т.45, с.21, п. 52 и решение по делу Гиллоу (Gillow) против Соединенного Королевства от 24 ноября 1986 года, Серия A, т. 109, с. 22, п. 55).

92. Решение национальных властей о том, что в каждом конкретном деле преследуются законные цели планирования по отношению к конкретному использованию участка, является таковым, что Суд не имеет достаточных полномочий изменить его. Он не может посетить каждый участок и оценить предположение о влиянии конкретной территории на природную красоту, суждение об условиях дорожного движения, канализации и водоснабжении, условиях образования, медицинского обслуживания, возможностях трудоустройства и так далее. Поскольку инспекторы органов планирования посещают участки, выслушивают аргументы всех сторон и принимают показания свидетелей, они находятся в более выгодном положении, чтобы оценить противоположные аргументы. Следовательно, как Суд отметил в деле Бакли (с. 1292, п.75 in fine), «в той степени, в которой выбор и реализация политики планирования связаны с осуществлением дискреционных полномочий, зависящих от множества факторов местного значения, национальные компетентные власти, в принципе, пользуются широкой свободой усмотрения», хотя за Судом остается право прийти к выводу, что имелась явная ошибка в оценке со стороны национальных властей. В этих обстоятельствах, процессуальные гарантии, доступные каждому заявителю, будут иметь особое значение при определении того, не преступило ли государство-ответчик – осуществляя соответствующее правовое регулирование – рамки допустимой свободы усмотрения. В частности, он должен исследовать, был ли процесс принятия решений, приведший к вмешательству, справедливым и мог ли он обеспечить должное уважение интересов, гарантированных лицу статьей 8 (см. вышеупомянутое решение по делу Бакли, с. 1292-3, пп. 76-77). 

93. Заявительница призывала Суд принять во внимание развитие международных норм (в частности, принятие Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств), которые сужают пределы усмотрения государства в виду признания проблем таких уязвимых социальных групп, как цыгане. Суд отмечает, что среди государств-членов Совета Европы появляется тенденция признания специальных потребностей меньшинств и обязательств по защите их безопасности, самобытности и образа жизни (см. выше пункты 55-59, и, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств) не только в целях охраны интересов самих меньшинств, но и в целях сохранения культурного разнообразия, значимого для всего общества.

94. Однако Суд не убежден, что это согласие является настолько однозначным, чтобы предоставлять собой своеобразное руководство, касающееся модели поведения или стандарта, которое государства-члены рассматривают желательным в любой конкретной ситуации. Рамочная конвенция, например, устанавливает общие принципы и цели, но подписывающие ее государства не смогли договориться о средствах и способах их осуществления. Это подтверждает точку зрения Суда о том, что сложность и щепетильность вопросов, вытекающих из политики, соотносящей интересы всего населения, в частности, по отношению к защите окружающей среды, и интересы меньшинства с возможными противоречивыми требованиями, определяет исключительно контролирующую роль Суда.

95. Кроме того, предоставление цыганке, незаконно установившей дом-фургон на определенной территории, иного режима, нежели не цыгану или любому другому лицу, который установил дом на той же территории, может породить серьезные проблемы в соответствии со статьей 14 Конвенции.

96. Тем не менее, хотя факт принадлежности к меньшинству с традиционным образом жизни, отличающимся от образа жизни большинства общества, не предоставляет иммунитет от общих законов, нацеленных на охрану общественных ценностей, таких как окружающая среда, это может иметь место в той мере, в которой такие законы должны применяться. Как сказано в вышеупомянутом решении по делу Бакли, уязвимое положение цыган как меньшинства означает, что особое внимание должно быть уделено их потребностям и их особому образу жизни, как при принятии соответствующей политики планирования, так и в разработке решений в конкретных делах (с. 1292-95, пп. 76, 80, 84). Таким образом, статья 8 предполагает позитивные обязанности государства-участника по обеспечению охраны образа жизни цыган (см. mutatis mutandis решение по делу Маркс (Marckx) против Бельгии от 13 июня 1979 г., Серия A, т. 31, с. 15, п. 31; решение по делу Киган (Keegan) против Ирландии от 26 мая 1994 г., Серия A, т 290, с. 19, п. 49 и решение по делу Кроон (Kroon) и другие против Нидерландов от 27 октября 1994 г., Серия A, т. 297-C, с. 56, п. 31).

97. Важно оценить тот факт, что, в принципе цыгане вправе размещать табор на любом участке для размещения жилых фургонов, в отношении которого имеется разрешение на застройку; не предполагается, что такие разрешения исключают цыган как группу. С ними не обращаются хуже, чем с любым не цыганом, который желает жить в доме-фургоне и находит неприемлемым жить в доме. Однако, как следует из материалов дела, представленных Суду (включая решения английских судов), обеспечение адекватным количеством мест, которые цыгане находят приемлемыми, и на которых они могут законно разместить свои дома-фургоны по цене, которую они могут себе позволить, еще не достигнуто.

98. Суд, однако, не может признать данные статистики о том, что число цыган больше, чем количество доступных мест на отведенных для цыган участках, в качестве достаточного аргумента для признания того, что решение, не позволяющее семье заявительницы установить жилой фургон на земельном участке, как таковое, без учета иных обстоятельств, составляет нарушение статьи 8 Конвенции. Это было бы равносильно наложению на Соединенное Королевство, как и на все другие государства-участники Конвенции на основании статьи 8 обязательства делать доступным сообществу цыган необходимое количество должным образом оборудованных участков. Суд не убежден, несмотря на бесспорные новации как в международном (Рамочная Конвенция), так и во внутригосударственном праве в отношении защиты меньшинств, что статья 8 может толковаться как возлагающая на  государства такое в скором времени недостижимое позитивное обязательство общей социальной политики (см. пп. 93-94 выше).

99. Важно напомнить, что статья 8 по своему смыслу не предоставляет право быть обеспеченным жилищем. Практика Суда не подтверждает такое право. В то время как желательно, чтобы каждый человек имел место, где он может достойно жить, и который он или она могут назвать домом, к сожалению, в государствах-участниках многие люди не имеют жилища. Обеспечивает ли государство каждого средствами иметь жилище, является политическим, но не судебным вопросом.

100. Таким образом, вопрос, который должен решить Суд, не сводится к тому, является ли общая ситуация в Соединенном Королевстве – хотя она и прискорбна – приемлемой или нет в свете международных обязательств Соединенного Королевства, а заключается в том, составляют ли конкретные обстоятельства дела нарушение права на уважение жилища заявительницы, г-жи Чепмен, в соответствии со статьей 8 Конвенции.

101. В этой связи правовой и социальный контекст, в котором в отношении заявительницы была принята оспариваемая принудительная мера, является, однако, существенным фактором.

102. В случае если жилье было установлено без разрешения на застройку, которое в соответствии с национальным законодательством является необходимым, имеет место конфликт интересов между предусмотренным статьей 8 Конвенции правом личности на уважение жилища и правом других членов общества на защиту окружающей среды (см. п. 81). При рассмотрении вопроса, является ли требование, чтобы лицо покинуло свое жилище, соразмерным преследуемой законной цели, законность жилища является заслуживающим внимания фактором. Если бы жилище было установлено законно, этот фактор, очевидно, значил бы больше, чем обращенное к лицу законное требование переехать. И наоборот, если учреждение жилища в конкретном месте не носило законного характера, позиция лица, возражающего против предписания покинуть землю, является менее убедительной. Суд не будет принимать поспешное решение о предоставлении защиты тем, кто, сознательно пренебрегая законодательным запретом, устанавливает дом на участке, ограниченном в использовании с целью охраны окружающей среды. В противном случае Суд должен был бы поощрить незаконное действие в ущерб защите прав других членов общества на охрану окружающей среды.

103. Следующее заслуживающее внимания обстоятельство, которое в первую очередь следует учесть компетентным национальным властям, заключается в том, что, если никакое альтернативное размещение не является доступным, вмешательство представляется более серьезным, чем тогда, когда такое размещение является доступным. Чем более подходящим для проживания является альтернативное размещение, тем менее серьезно вмешательство, заключающееся в обращенном к заявителю требовании переехать с его или ее участка на другой.

104. Оценка пригодности альтернативного размещения будет включать рассмотрение, с одной стороны, конкретных потребностей лица, касающихся требований его или ее семьи и их финансовых средств, и, с другой стороны, права местного сообщества на охрану окружающей среды. Это та задача, относительно которой надлежит предоставить широкую сферу усмотрения национальным властям, которые, очевидно, находятся в лучшем положении, чтобы дать необходимую оценку.

(b) Применение вышеупомянутых принципов

105. Факты настоящего дела указывают на то, что представляется заявительнице значимым с точки зрения защиты ее интересов. Заявительница придерживалась странствующего образа жизни в течение многих лет, останавливаясь на временных и неофициальных участках. Она решила остановиться для проживания на своем земельном участке, так как это представилось ей  долгосрочным и безопасным местом для размещения ее домов-фургонов. Однако в разрешении на застройку ей было отказано, а также было предписано удалить эти фургоны с участка. Заявительница была дважды оштрафована. Они покинула свой участок, но вернулась, поскольку вынуждена была постоянно переезжать с места на место. Представляется очевидным, что заявительница фактически не желает придерживаться странствующего образа жизни. Она постоянно проживала на участке с 1986 по 1990 год, с 1992 года по настоящее время. Таким образом, настоящее дело не касается традиционного странствующего образа жизни цыган как такового.

106. Очевидно, что лица, в отношении которых принято исполнительное уведомление, имеют в принципе, – а заявительница имела практически – полную и справедливую возможность представить инспектору органа планирования любые данные, которые они считают значимыми в конкретном деле: в особенности, личные финансовые и иные обстоятельства, мнение относительно пригодности альтернативных участков и периода времени, необходимого для поиска подходящего альтернативного участка.

107. Суд напоминает, что заявительница переехала на свою землю без получения предварительного разрешения на застройку, которое, как ей было известно, необходимо для законного осуществления владения. В соответствии с применимыми процедурами по жалобам заявительницы на отказ в выдаче разрешения на застройку и по жалобам на исполнительные уведомления были проведены два публичных расследования инспекторами, которые являлись квалифицированными независимыми экспертами. Оба инспектора осмотрели участок и представления заявительницы. Как следует из решения об увеличении периода времени для исполнения (п. 47 доклада инспектора, указанного выше в п. 17), обстоятельствам, на которые ссылалась заявительница, было уделено внимание.

108. Первый инспектор придал важное значение факту нахождения участка в Столичной зеленой зоне и пришел к выводу, что принципы общенациональной и местной политики планирования имеют приоритет перед потребностями заявительницы (см. п. 14 выше). Второй инспектор полагал, что использование участка для размещения жилых фургонов приносит серьезный вред окружающей среде, и «значительно уязвляет тихий сельский характер» участка, который находится в Зеленой зоне и в районе большой ценности ландшафта. Он пришел к выводу, что застройка участка повредит основной цели Зеленой зоны – защите сельской местности от застройки. С его точки зрения, аргументы заявительницы не являются настолько серьезными, чтобы им придавалось большее значение, нежели указанным значимым интересам (см. п. 17 выше).

109. Таким аргументам заявительницы, как наличие трудностей в поисках другого участка и ее старания по приданию участку аккуратного вида, включая озеленение, оба инспектора уделили внимание. Однако они противопоставили этим аргументам общий интерес сохранения характера открытой сельской местности и нашли, что последний перевешивает.

110. Из докладов инспекторов (ссылки на которые содержаться в п. 14 и 17) следует, что имеются серьезные основания, связанные с окружающей средой, для отказа в разрешении на застройку, и что при принятии решения специфические обстоятельства заявительницы должны быть приняты во внимание. Суд также отмечает, что заявительница могла подать жалобу в Высокий суд правосудия в случае, если считала, что инспекторы и Министр не приняли во внимание существенные обстоятельства или опирались в своем решении на несущественные обстоятельства.

111. Суд находит, что в ходе процедур, связанных с получением разрешения на застройку, было подтверждено, что ни в районе, ни в графстве в целом не было доступных заявительнице для переезда свободных участков. Правительство указало, что имеются другие участки в другом месте в этом же графстве, и что заявительница также могла искать участки вне графства. Несмотря на то, что, как показывает статистика, в стране в целом отсутствовало достаточное количество муниципальных участков для размещения цыган, можно отметить, что многие цыганские семьи все еще ведут странствующий образ жизни, не пользуясь официальными участками, и не может быть подвергнуто сомнению, что свободные места на официальных участках периодически появляются.

112. Кроме того, учитывая, что многим участкам размещения домов-фургонов предоставлялось разрешение на застройку, решение вопроса, были ли подходящие участки доступными заявительнице в течение длительного периода благосклонного отношения, зависит от того, какие требования предъявлялись к участку. В этом контексте стоимость участка по сравнению со средствами заявительницы и его местоположение по сравнению с желаниями заявительницы являются факторами заслуживающими пристального внимания. Поскольку вопросы, касающиеся того, какими средствами заявительница располагает, какие издержки должна понести, какие требования по месторасположению являются для нее существенными и почему, находятся исключительно в компетенции заявительницы, она обязана предоставить объяснения по этим вопросам. Она не представила Суду какой-либо информации относительно своего финансового положения или относительно того, какими свойствами должен обладать участок, для того чтобы она сочла его подходящим, и при этом Суд не имеет какой-либо информации относительно усилий, которые она приложила для поиска альтернативных участков.

113. Поэтому Суд не убежден, что не имелось иных – помимо сохранения во владении земли в области Зеленой зоны без получения разрешение на застройку – альтернатив, доступных заявительнице. Как установлено в деле Бакли, статья 8 не обязательно защищает предпочтения индивида в отношении жилья в такой степени, чтобы они преобладали над общим интересом (вышеупомянутое решение, с. 1294, п. 81). Если проблема заявительницы возникает исключительно из-за нехватки денежных средств, то она находится в таком же злополучном положении, как и многие другие люди, не могущие себе позволить продолжать проживание на участках или в домах, для них привлекательных.

114. В сложившейся ситуации Суд полагает, что и с точки зрения регулирующего законодательства, содержащего адекватные процедурные гарантии, защищающие предусмотренные статьей 8 интересы заявительницы, и с точки зрения действий органов планирования при осуществлении их дискреционных полномочий, применительно к специфическим обстоятельствам ее дела, требуемое уважение к затруднительному положению заявительницы имело место. Решения были приняты компетентными властями на основе установления соотношения различных конкурирующих интересов. Суда не компетентен пересматривать решения по существу, которые были приняты на соответствующих и серьезных основаниях, достаточных для того, чтобы, с точки зрения статьи 8, оправдать вмешательство в осуществление прав заявительницы.

115. Обстоятельства личного характера, которые могли бы служить основанием для принятия иного решения на национальном уровне, не могут являться основаниями для решения Суда: в противном случае это было бы равносильно освобождению заявительницы от соблюдения требований национального законодательства о планировании и возложению на правительства обязательств по обеспечению каждой цыганской семьи доступным для использования и соответствующим ее потребностям местом проживания. Кроме того, из фактов данного дела следует, что действие этих решений не являлось несоразмерным преследуемой законной цели.

(с) Вывод

116. Следовательно, нарушение статьи 8 Конвенции не имело места.

II. О предполагаемом нарушении статьи 1 Протокола № 1 К Конвенции

117. Заявительница утверждает, что она была лишена права проживать на своей земле в мире и безопасности, и поэтому право на уважение ее собственности было нарушено, что противоречит статье 1 Протокола № 1 к Конвенции, которая предусматривает:

«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».

118.Заявительница оспаривала, что, несмотря на признанную широкую свободу усмотрения национальных властей в вопросе принятия решения о застройке, справедливый баланс между ее интересами и интересами общества в целом не был установлен. Она утверждала, что факт проживания на своем участке без получения разрешения на застройку является несущественным, и что выводы инспекторов, касающиеся воздействия ее жилых фургонов на внешнюю красоту территории, не являются столь существенными, если принять во внимание принципы политики, определяющей их решения. Впрочем, если Суд найдет, что имело место нарушение статьи 8, она согласится с тем, что необходимость в рассмотрении дела на предмет наличия нарушении статьи 1 Протокола №1 отсутствует.

119. Правительство, приняв точку зрения большинства членов Комиссии, утверждало, что справедливый баланс между личными и общественными интересами был установлен, в частности, принимая во внимание тот факт, что заявительница установила жилые фургоны на своей земле в нарушение законодательства о планировании, и учитывая выводы инспекторов о губительном воздействии ее собственности (домов-фургонов).

120. По тем же причинам, которые приведены в отношении статьи 8 Конвенции, Суд находит, что какое-либо вмешательство в осуществление права заявительницы на уважение ее собственности было соразмерным, и в соответствии с требованиями статьи 1 Протокола № 1 Конвенции справедливый баланс интересов был установлен. Соответственно, нарушение данных положений Конвенции не имело места.

III. О предполагаемом нарушении статьи 6 Конвенции

121. Заявительница ссылалась на статью 6 Конвенции, заявляя, что она не имела доступа к судебному разбирательству для рассмотрения ее жалобы по существу относительно ее права на получение разрешения на застройку, в отсутствии которого она не могла поселиться на своей земле. Соответствующее положение статьи 6 п. 1 устанавливает:

«1. Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях ..., имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. ...»

122. Заявительница утверждала, что практика Суда не обязывает поддерживать общее предположение, будто право на обжалование в Высокий суд правосудия по вопросам права, обязательно предполагает соответствие процедур планирования требованиям статьи 6 Конвенции. Решение по делу Брайан (вышеуказанное решение, Серия А, т. 335, с. 17-18, пп. 44-47) было принято, как она утверждает, исключительно на основе конкретных фактических обстоятельств дела. В частности, она сообщила, что при производстве в Высоком суде правосудия не рассматриваются фактические обстоятельства дела. Он не уполномочен рассматривать жалобы на то, что инспектор не учел в достаточной степени потребности цыганской семьи по ведению характерного для нее образа жизни на своей земле, поскольку последний явным образом не указал на то, что это является несущественным фактором. Она также утверждала, что судебный пересмотр, неспособный провести анализ соразмерности принятых мер, не отвечает требованиям статьи 6 Конвенции (ссылаясь, mutatis mutandis, на выводы Суда в отношении статьи 13 в решении по делу Смит (Smith) и Грэди (Grady) против Соединенного Королевства от 27 сентября 1999 года, №33985/96 и №3986/96, ECHR 1999-VI, пп. 135-138).

123. Правительство, соглашаясь с большинством членов Комиссии, полагало, что в свете вышеупомянутого решения по делу Брайан объем судебных полномочий Высокого Суда в делах о планировании соответствует требованиям статьи 6 Конвенции, несмотря на то, что суд повторно не рассматривает фактические обстоятельства дела.

124. Суд напоминает, что в упомянутом выше деле Брайан (пп. 34-47), он признал, что в специфической сфере законодательства о городском планировании исчерпывающее рассмотрение фактических обстоятельств не является в соответствии с требованиями статьи 6 Конвенции необходимым. Суд находит, что полномочия Высокого Суда по пересмотру, которые были доступны в деле заявительницы после публичного рассмотрения дела инспектором, соответствовали требованиям статьи 6 п. 1. Они позволяли оспорить решение инспектора на том основании, что оно было вынесено в отсутствие достаточных доказательств конкретных фактов, или на основе несущественных фактов, или без учета существенных фактов. Суд считает, что вышеуказанное представляет собой адекватный механизм судебного пересмотра рассматриваемых административных решений.

125. Следовательно, в данном деле нарушение статьи 6 п. 1 не имеет места.

IV. О предполагаемом нарушении статьи 14 Конвенции

126. Заявительница утверждала, что она в нарушении статьи 14 подверглась дискриминации по основанию ее этнической принадлежности –  статусу цыганки. Статья 14 предусматривает:

«Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.»

127. Заявительница утверждала, что национальная правовая система не смогла обеспечить необходимые условия для традиционного для цыган образа жизни, поскольку подход к обращению с представителями данного меньшинства либо заключался в отношении к цыганам, как если бы они были такими же, как и большинство населения, либо ставил их в невыгодное по сравнению с другими членами общества положение, что составляет дискриминацию при пользовании правами, признанными в Конвенции, по признаку ее принадлежности к цыганскому этническому меньшинству. Например, только цыгане были отнесены к категории граждан, в отношении которых применялся специальный режим, в соответствии с которым размещение участков цыган в определенных районах считалось ненадлежащим; преимущества при систематической оценке и законодательном закреплении их потребностей получали не они, а владельцы домов. Далее, распространение на них положений общих законов и стандартов политики планирования не привело к обеспечению их специфических потребностей, связанных с их традиционным образом жизни и путешествиями в домах-фургонах. Она ссылалась, inter alia, на Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, которая подтверждает обязанность Соединенного Королевства принять меры по обеспечению полного и эффективного равноправия цыган.

128. Правительство, ссылаясь на мнение большинства членов Комиссии, утверждало, что любые различия в правовом режиме преследуют законные цели, являются пропорциональными этим целям и, учитывая обстоятельства данного дела, имеют разумное и объективное оправдание.

129. Учитывая решение Суда в отношении статьи 8 Конвенции о том, что вмешательство в осуществление прав заявительницы является пропорциональным законным целям защиты окружающей среды, Суд приходит к выводу, что статья 14 Конвенции не нарушена: дискриминация не имеет места. Поскольку дискриминация может иметь место в случае, если государство без объективного и разумного оправдания принимает и реализует стандарты одинакового обращения по отношению к группам людей, жизненные обстоятельства которых значительно различаются (решение по делу Тлимменос (Thlimmenos) против Греции от 6 апреля 2000 года, № 34369/97, ECHR 2000-IV п.44), оценив обстоятельства данного дела, Суд не может прийти к выводу об отсутствии объективного и разумного оправдания мер, предпринятых в отношении заявительницы.

130. Таким образом, в данном деле нарушение статьи 14 не имеет места.

По этим основаниям суд

1. Постановил десятью голосами против семи, что нарушение статьи 8 Конвенции не имело места;

2. Постановил единогласно, что нарушение статьи 1 Протокола 1 к Конвенции не имело места;

3. Постановил единогласно, что нарушение статьи 6 Конвенции не имело места;

4. Постановил единогласно, что нарушение статьи 14 Конвенции не имело места;

Совершено на английском и французском языках и оглашено во Дворце прав человека в Страсбурге 18 января 2001 года.

Микеле Де Сальвия Грефье

Люциус Вильдхабер Председатель

В соответствии со статьей 41 п. 2 Конвенции и правилом 74 п. 2 Регламента Суда к настоящему решению прилагаются особые мнения судей:

(а) совместное особое мнение судей Пасто Ридройхо, Бонелло, Тюлькенз, Стражнецка, Лоренсен, Фишбах и Кассадевал;

(b) особое мнение судьи Бонелло.

совместное особое мнение судей Пасто Ридройхо, Бонелло, Тюлькенз, Стражнецки, Лоренсена, Фишбаха и Кассадевала

1. Мы сожалеем, что не можем разделить мнение большинства о том, что в настоящем деле нарушение статьи 8 Конвенции не имеет места. Это одно из пяти дел, представленных перед нашим Судом, которое касается трудностей, испытываемых цыганами в Соединенном Королевстве. Большая их часть еще предстоит рассмотреть. Все они свидетельствуют о затруднениях, испытываемых цыганами, и указывают на признаки давления, оказываемого на представителей данной уязвимой группы в английском сообществе. Несмотря на то, что жалобы на политику планирования и меры принудительного характера, примененные в отношение цыганской семьи, занявшей свою собственную землю без получения разрешения на застройку, впервые были рассмотрены в деле Бакли против Соединенного Королевства (решение от 25 сентября 1996 года, Сб. 1996-IV, с. 1271), когда Суд не нашел в действиях властей нарушения, мы считаем, что решение по указанному делу не может связывать суд, чьей первоочередной задачей является эффективное применение системы защиты прав человека, предусмотренной Конвенцией. Мы должны уделить внимание изменяющимся условиям в государствах-участниках и придавать особое значение согласию, достигаемому европейскими странами относительно желаемых стандартов в области прав человека. Мы обращаем внимание на то, что решение по  делу Бакли было принято 4 года назад Палатой Суда до реформы деятельности и структуры Суда в соответствии с Протоколом № 11. Тогда решение Палаты об отсутствии нарушения был принят шестью голосами против трех. Настоящий Суд, представленный Большой палатой в составе семнадцати судей, обязан пересмотреть – в свете сегодняшних условий – принятый в деле Бакли подход и представленные сторонами аргументы, а также, в случае необходимости, принять такой подход [пересмотра концепций, лежащих в основе предшествующих решений] в целях практического гарантирования закрепленных Конвенцией прав.

2. Мы согласны с большинством в том, что касается объема предусмотренных статьей 8 прав, которые затрагиваются в настоящем деле (см. решение, пп. 73-74). Традиционная форма, в которой заявительница реализует свое право на уважение его жилища,   личной и семейной жизни, защищается положениями этой статьи. Мы также согласны с большинством, что имеет место вмешательство в осуществление этих прав в соответствии со статьей 8 Конвенции. Но мы, однако, напоминаем, что, хотя существенной целью статьи 8 является защита лица от произвольных действий со стороны публичных властей, могут иметь место позитивные обязательства, присущие эффективному «уважению личной и семейной жизни и жилища». Границы позитивных и негативных обязательств государства нельзя точно определить, и в действительности в отдельных делах, подобно настоящему, они могут пересекаться. Применяемые принципы, тем не менее, одинаковы. В обоих случаях внимание должно быть уделено справедливому балансу, который должен быть установлен между конкурирующими интересами личности, с одной стороны, и общества в целом, с другой; и в обоих случаях государство обладает определенной свободой усмотрения (см. среди других источников, решение по делу Кроон и другие против Нидерландов от 27 октября 1994 года, Серия A, т. 297-C, с. 56, п. 31; Марзари (Marzari) против Италии жалоба № 36448/97). Поэтому, поскольку рассмотрение последствий предпринятых в отношении заявительницы мер в контексте п. 2 статьи 8 Конвенции является допустимым, мы считаем, что оно должно принимать во внимание и возможность возникновения позитивных обязанностей государства, и возможность того, что компетентные власти, не предприняв необходимых действий, будут неспособны установить баланс интересов отдельной цыганской семьи и общества в целом.

3. Мы принципиально несогласны с большинством в том, что, согласно их оценке, вмешательство являлось «необходимым в демократическом обществе». Мы согласны, что рассмотрение стандартов планирования в отношении целей использования конкретного участка не входит в компетенцию Суда (см. решение, п. 92). Суд ранее отмечал, что городские и сельские схемы планирования подразумевают свободу усмотрения при реализации политики, принятой в интересах сообщества (см. вышеупомянутое решение по делу Бакли против Соединенного королевства, п. 75; решение по делу Брайан против Соединенного Королевства от 22 ноября 1995 года, Серия А, т. 335-А, с.18, п. 47). Действительно, наша задача не состоит в том, чтобы представить собственное мнение о том, какой должна быть наилучшая политика в сфере планирования или наиболее приемлемое индивидуальное измерение в делах, затрагивающих политику планирования, которые зависят от множества факторов местного значения.

В вышеупомянутом деле Бакли (п. 75) было заявлено, что национальные власти для достижения обозначенных выше целей при выборе и реализации политики планирования, в принципе, обладают широкой свободой усмотрения. Однако, с нашей точки зрения, это правило не может автоматически распространяться на каждое дело, которое затрагивает сферу планирования. Конвенция всегда должна толковаться и применяться в свете текущих обстоятельств (см. решение по делу Косси против Соединенного Королевства от 27 сентября 1990 года Серия А, т. 184, с. 17, п. 42). Среди государств-членов Совета Европы все более очевиден консенсус в признании как специальных потребностей меньшинств, так и соответствующих обязанностей по обеспечению их  безопасности, самобытности и характерного образа жизни (см. решение, пп. 55-67, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств) не только в целях охраны интересов меньшинств, но и в целях сохранения культурного разнообразия, ценного для общества как такового. Указанная тенденция включает признание того, что защита прав меньшинств, таких как цыгане, возлагает на государства-участников не только негативные обязательства воздерживаться от дискриминационной политики или практики, но и обязательство предпринять, там, где необходимо, позитивные шаги в целях улучшения положения меньшинств посредством, например, принятия законодательства или специальных программ. Поэтому мы не можем согласиться с мнением большинства, в соответствии с которым общественное признание проблемы является не достаточно обстоятельным, а также с их выводом о том, что сложность конкурирующих интересов определяет строго контролирующую роль Суда (см. решение, п. 93-94). Это, по нашему мнению, не отражает однозначно признанной потребности цыган в защите эффективной реализации их прав и усиливает их уязвимость как меньшинства, которому присущи потребности и ценности, отличные от всего общества. Влияние политики планирования и правоприменительных мер принудительного характера на реализацию цыганами права на уважение жилища, личной и семейной жизни, таким образом, должно оцениваться в известной степени независимо от проблем окружающей среды. Учитывая потенциальную серьезность вмешательства, которое запрещает представителю цыганского меньшинства проживать в конкретном месте, мы считаем, что тогда, когда органы планирования приходят к выводу о недоступности альтернативного законного участка, на который предположительно может переместиться лицо, рассматриваемые меры вмешательства должны быть оправданы чрезвычайно серьезными причинами.

4. В настоящем деле очевидна серьезность того, чего может лишиться заявительница. Заявительница и ее семья вели странствующий образ жизни в течение многих лет, останавливаясь на временных и неофициальных участках, и часто подвергались полицией или местными властями принудительному выселению. Заботясь о здоровье семьи и образовании детей, заявительница совершила покупку земли, чтобы безопасно разместить на нем свои дома-фургоны. Ей было отказано в разрешении на застройку и предписывалось покинуть участок. Заявительница дважды подвергалась  штрафам и была вынуждена покинуть свою землю. Однако она вернулась, поскольку была вновь вынуждена постоянно переезжать с места на место. Она и ее семья остаются на своей земле, находясь под угрозой дальнейших действий принудительного характера со стороны властей. Ее положение остается небезопасным и уязвимым.

Мы отмечали, что в ходе процедур, связанных с получением разрешения на застройку, было подтверждено, что и в районе, и в графстве в целом отсутствуют доступные для заявительницы альтернативных участки, на которые она могла бы переехать. Правительство упомянуло о других участках в графстве и сказало, что заявительница была вправе искать участки вне графства. Однако очевидно, что, несмотря на статистику, на которую ссылается Правительство (см. решение, п. 53), по прежнему в стране в целом отсутствует достаточное количество официальных, законных доступных цыганам участков, и доступность свободных мест в другой области государства не может считаться бесспорной. Также очевидно, что законодательство и политика планирования последней половины столетия значительно уменьшили площадь земли, на которой цыгане могут законно размещать свои дома-фургоны при перемещении. После вступления в силу последнего акта – Акта об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 года – лица, проживающие в домах-фургонах в ненадлежащем месте, – люди, которые размещают жилой фургон на обочине шоссе, на занятой земле без согласия владельца или на любой другой незанятой земле – в случае если они не в состоянии исполнить предписание о переезде, совершают преступное деяние.

Правительство утверждало, что обращения заявительницы о размещении бунгало должны быть приняты во внимание как доказывающие, что ее потребности по обустройству жилища не связаны со специфическими обстоятельствами. Мы не убеждены в уместности этого аргумента. Заявительница испрашивала разрешение на застройку в отношении бунгало после того, как ей было отказано в удовлетворении заявления на застройку в отношении жилого фургона, то есть тогда, когда она оказалась перед неизбежным фактом выселения со своей земли. При этом тот факт, что она выразила желание постоянно проживать на земле, не умаляет серьезности вмешательства. Принятое в 1960-х годах законодательство оказало давление на исторически сложившийся кочевой образ жизни цыган, что побудило цыган прибегнуть к поиску безопасного и долгосрочного размещению жилых фургонов на их собственной земле с сохранением возможности сезонных или периодических путешествий. Действительно, можно отметить, что политика официальных властей в течение нескольких десятилетий состояла в поощрении постоянного проживания цыган на их собственных частных участках (см. решение, п. 38-40, 46).

Заявительница со своей семьей, приняв указанную линию поведения не получила, впрочем, предварительного разрешения на застройку в отношении размещения домов-фургонов на своем участке земли. Кроме того, рассматриваемая земля оказалась в области Зеленой зоны. Проводившие расследования инспекторы нашли, что, несмотря на то, что заявительница содержала свой участок в чистоте и порядке и сумела отграничить его зелеными насаждениями, размещение на нем дома-фургона значительно уязвляет тихий, сельский характер местности, сохранение которой и составляет основную задачу Зеленой зоны. Мы не можем поставить эту оценку под сомнение.

Далее Правительство – утверждая, что инспекторы при принятии решения на основе приоритета интереса сохранения окружающей среды должным образом и справедливо приняли во внимание интересы заявительницы, – указало на то, что гарантии, содержащиеся в процедурах, связанных с получением разрешения на застройку,  являются эффективными. Однако мы обращаем внимание на то, что инспекторы при принятии соответствующих решений руководствуются действующими законодательством и руководствами политики планирования. Последние содержат общий запрет на ненадлежащее строительство в Зеленой зоне; это влечет непризнание цыганских участков в качестве надлежащей застройки в пределах Зеленой зоны, и для оправдания такой ненадлежащей застройки требуются чрезвычайные обстоятельства. Учитывая то, что, как установлено в настоящем деле, отсутствовали официальные участки для размещения дома-фургона, доступные заявительнице, и заявительница прилагала усилия по огораживанию и улучшению внешнего вида участка, мы полагаем, что бремя доказывания наличия специфических обстоятельств, возложенное на заявительницу, чрезвычайно тяжело, если не непреодолимо. Мы, соответственно, не убеждены, что принципы и нормы законодательства о планировании могли обеспечить нечто большее, чем незначительную или символическую оценку интересов заявительницы или связанного с ними общественного интереса в сохранении культурного разнообразия посредством защиты традиционного этнического образа жизни.

Поэтому необходимо оценить серьезность вмешательства в осуществление прав заявительницы в свете препятствующих обустройству жилища на ее участке земли аргументов по защите окружающей среды. Последние, безусловно, являются существенными, однако, по нашему мнению, – при сравнении со значительностью потерь заявительницы – они, ни по своей природе, ни по степени не могут определять «значимую социальную потребность». В процессе процедур планирования не было установлено, что заявительница обладала возможностью переместить свой жилой фургон на иное место. Было установлено, что в 1985 году местные власти не исполнили свои обязанности по обеспечению цыган адекватными условиями проживания в этом районе, в связи с чем Министр предписал им исполнить установленную законом обязанность, однако с тех пор ситуация не улучшилась. Учитывая вышесказанное, мы находим, что меры политики планирования и правоприменительные меры принудительного характера вышли за пределы свободы усмотрения, предоставленной национальным властям, и не являлись соразмерными законной цели защиты окружающей среды. Поэтому они не могут быть признаны «необходимыми в демократическом обществе».

5. Прежде чем прийти к этому заключению, мы рассмотрели вопрос, не является ли это – как утверждало Правительство – равносильным освобождению цыган от соблюдения требований национального законодательства о планировании и предоставлению им carte blanche на поселение в любом месте, где они пожелают. Практика реализации мер, касающихся как муниципальных, так и частных участков, предлагающих цыганам адекватные условия проживания, – свидетельствует об очевидной неспособности местных властей учесть нужды цыган при разработке политики планирования на протяжении долгих лет (см. решение, пп. 36-37, 46-49). О частичном признании тяжелого положения цыган на национальном уровне свидетельствует «политика терпимости» по отношению к некоторым участкам незаконного размещения цыганских домов-фургонов, а также призыв к местным властям по возможности не слишком усердствовать при осуществлении возложенных на них «драконовских» полномочий по принудительному исполнению решений (см. решение, пп. 47-48). Это свидетельствует о том, что Правительству хорошо известно, что положения законодательства и стандарты политики планирования на практике не способствуют реализации нужд цыганского меньшинства, и что политика наделения местных властей полномочиями по созданию условий для проживания цыган оказалось малоэффективной (см. решение, пп. 49-52). Все, присущие делу трудности, описаны выше, и мы не вправе   обязывать Соединенное Королевство принимать какое-либо конкретное практическое решение. Однако, по нашему мнению, шаги по выселению цыганской семьи со своей земли при отсутствии разумно доступных альтернативных условий для законного проживания, является несоразмерными (см., mutatis mutandis, вышеупомянутое решение по делу Бакли против Соединенного Королевства, пп. 26 и 81, в котором предположительные факты вандализма на официальном участке в 700 метрах от земли заявительницы не побудили официальные власти признать что, это представляло специфическую угрозу здоровью или безопасности семьи). Следовательно, компетентные власти должны предпринять соответствующие, с их точки зрения, меры в целях гарантирования достойного уважения к жилищу, личной и семейной жизни цыган, таких как заявительница, при определении и реализации задач системы планирования.

6. Ссылка большинства на предполагаемое право цыган размещать дома-фургоны на любом участке, в отношение которого  получено разрешение на застройку (см. решение, п. 97), игнорирует действительность: цыган не ждут с распростертыми объятиями на участках частного местожительства, которые, в любом случае, являются чрезвычайно дорогими. К тому же они не могут использовать подобные участки ни для сезонного, ни для временного транзита. Сами органы планирования признают, что единственным доступным для цыган практическим альтернативным решением является размещение их жилых фургонов на муниципальных участках, либо на участках, принадлежащих цыганам. При этом оправдать невозможность переезда на санкционированный местными властями участок цыгане могут только, ссылаясь на недостаток финансовых средств; предпочтения относительно месторасположения участка и удобств не принимаются (см. решение, п. 112). Как показывает настоящее дело, возможность выбора – если она вообще существует – существенно ограничена.

7. Мы также намерены оспорить как неуместное или необоснованное утверждение, содержащееся в п. 99 настоящего решения, о том, что статья 8 не предусматривает право быть обеспеченным жилищем. В настоящем деле заявительница имела жилище – дом-фургон на своей земле, – но ей препятствовали там обосноваться. Более того, практика Суда указывает на то, что нормативное содержание статьи 8 не исключает права быть обеспеченным жилищем. Суд, признал, что существуют обстоятельства, при которых отказ властей предпринять шаги по оказанию помощи в обеспечении жильем может противоречить положениям статьи 8 (см., например, вышеуказанное решение по делу Марзари, в котором Суд постановил, что отказ властей оказать помощь в обеспечении жильем лицу, страдающему от тяжелой болезни, может в определенных обстоятельствах составить нарушение статьи 8, поскольку такой отказ оказывает воздействие на личную жизнь лица). Обязанности государства возникают, таким образом, там, где имеется прямая и непосредственная связь между решениями или услугами, принимаемыми или предоставляемыми государством, на которые претендует заявитель, и личной жизнью последнего (решение по делу Ботта (Botta) против Италии от 24 февраля 1998 года, Сб. 1998-I, с. 422, пп. 33-34).

8. Наконец, мы не можем согласиться с решением большинства о том, что предоставление предусмотренной статьей 8 защиты цыганке, незаконно установившей дом-фургон на своей земле, порождает серьезные проблемы в соответствии со статьей 14 Конвенции, поскольку законодательство о планировании содержит распространяющийся в равной мере на всех запрет на строительство зданий на своей земле в этом же районе (см. решение, п. 95). Этот подход игнорирует ранее подтвержденный большинством факт, что в данном деле характерный для цыган образ жизни заявительницы обусловливает расширение сферы действия статьи 8, в чем нет необходимости в деле лица, проживающего в обычном жилище, учреждение которого связано с меньшим числом ограничений. Ситуации вряд ли можно признать аналогичными. Напротив, дискриминация может иметь место в случае, если государство без объективного и разумного оправдания принимает и реализует стандарты одинакового обращения по отношению к группам людей, жизненные обстоятельства которых значительно различаются (решение по делу Тлимменос против Греции от 6 апреля 2000 года, № 34369/97, ECHR 2000-IV п. 44).

9. В заключение мы хотим снова повторить, что признание наличия нарушения в этом деле не привело бы с необходимостью к выводу о том, что цыгане могут свободно размещать свои дома-фургоны на любой земле в пределах страны. В случае если существуют участки, доступные для размещения домов-фургонов, интересы защиты внешней привлекательности участка и его сочетаемости с окружающим ландшафтом будут перевешивать интересы цыганской семьи, связанные с проживанием на участке, на который распространяется специальный режим использования. Законодательство Соединенного Королевства и стандарты политики планирования в этой области на протяжении многих лет провозглашали своей целью обеспечение специальных потребностей цыган. Внутреннее законодательство наделяет бездомных правом на получение жилища (см. решение, п. 54). Наша точка зрения о том, что статья 8 Конвенции налагает на власть позитивную обязанность гарантировать цыганам практическую и эффективную возможность реализации их права на жилище, личную и семейную жизнь в соответствии с их традиционным образом жизни, не является «сотрясающим все основы» новшеством.

10. Мы утверждаем, что нарушение статьи 8 Конвенции имело место.

11. Мы голосовали за то, что нарушение статьи 1 Протокола № 1 в сочетании со статьей 14 Конвенции не имело места, потому, что – в свете нашего устойчивого убеждения, что в данном деле имело место нарушение статьи 8, – не осталось вопросов, требующих решения по существу.

Особое мнение судьи Бонелло

1. Я голосовал за то, что статья 8 Конвенции была нарушена по причинам, изложенным в совместном особом мнении, к которому я присоединился.

2. Я разделил, хотя и неохотно, общее мнение большинства и меньшинства о том, что меры, принятые в отношении заявительницы, были «предусмотрены законом». Я полагаю, что, учитывая сложившуюся практику применения Судом положений Конвенции, трудно не прийти к этому заключению. Однако я предложил бы Суду выйти за его пределы.

3. Любая мера, которая препятствует осуществлению основополагающих прав, должна уважать принцип законности: ограничение должно соответствовать закону. С моей точки зрения, в настоящем деле Суд при надлежащем прочтении статьи 8 мог, а, возможно, и должен был прийти к  иному выводу.

4. Очевидно, что публичные власти нарушали требования закона и до того, как заявительница обратилась к действовавшему законодательству. Статья 6 Акта об участках размещения домов-фургонов 1968 года (до того, как она была отменена Актом об уголовной юстиции и общественном порядке 1994 года, см. решение, п. 42), предусматривала обязанность местных властей «насколько это может быть необходимо, обеспечить цыган, проживающих или прибывающих на их территорию, адекватными условиями для проживания». Действительно, в 1985 году было установлено, что местные власти не исполнили свои обязанности по обеспечению цыган адекватными условиями проживания в этом районе и проигнорировали предписание Министра исполнить установленную законом обязанность.

5. Я уверен, что компетентным властям, не способным исполнить предусмотренные законом обязанности, не может быть позволено утверждать, что они таким образом действовали «в соответствии с законом». Классическая конституционная доктрина «чистых рук»[1] исключает право лица на средства правовой защиты в том деле, в котором он ранее сам нарушил закон.

6. Публичные власти так же, как и иные лица, обязаны соблюдать закон. Их ответственность значительно серьезнее, чем ответственность людей, принадлежащих к уязвимым группам, которые фактически вынуждены игнорировать предписания закона, чтобы иметь возможность реализовать их фундаментальное право на личную и семейную жизнь, – людей, которым приходиться нарушить закон из-за предшествующей неспособности публичных властей надлежащим образом исполнить свои обязанности.

7. В настоящем деле и публичные власти, и человек, несомненно, перешли границы законности. Однако в основе произошедшего лежит неспособность властей соблюсти требования закона, которая ускорила и вызвала последующее нарушение со стороны человека. Нарушение властей породило такое положение дел, которое практически оправдывает последующие неправомерные действия заявительницы. Я так и не услышал убедительного объяснения, почему Суд должен с большим пониманием отнестись к породившему далеко идущие последствия нарушению закона, совершенному лицом, обличенным властью, нежели к вынужденному нарушению со стороны лица, находящегося в подчиненном положении.

8. Здесь мы сталкиваемся с ситуацией, в которой человек был «обречен» на нарушение закона, поскольку публичная власть была защищена в отношении своего собственного нарушения. То, что Суд принял решение в пользу последней и в ущерб первого, вызывает у меня беспокойство. Суд по правам человека, приняв решение о том, что публичные власти, явно не соблюдающие принцип верховенства права, действовали «в соответствии с законом», даже более серьезным образом нарушил общепризнанные этические аспекты этой демократической ценности.